Los minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo como el coltán, presente en todos los aparatos tecnológicos que utilizamos de manera diaria, contribuyen a la exacerbación y al recrudecimiento de los conflictos, así como a la prolongación de situaciones de violación de derechos humanos en numerosas regiones del mundo y, sobre todo, en África. Para acabar con esta lacra, numerosos Estados y organizaciones internacionales, como Estados Unidos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo en Europa o la Unión Europea, han adoptado diferentes iniciativas, centradas todas ellas en la diligencia debida que deben llevar a cabo los agentes que participan en la cadena de suministro de toda esta serie de minerales de conflicto. No obstante, el hecho de que algunas de estas iniciativas ni siquiera se encuentren en vigor, no ha impedido la posibilidad de identificar límites que obstruyen el logro de su principal objetivo: romper el nexo entre la explotación ilegal de recursos naturales, el comercio ilícito de estos recursos, y la perpetuación de conflictos armados. De esta manera, cabe preguntarse si existen alternativas viables más efectivas a las iniciativas existentes, como podría serlo un sistema de certificación análogo al del Proceso Kimberley de Certificación de Diamantes.

Es innegable que el mundo de las telecomunicaciones avanza a pasos agigantados. Rodeados de tanta tecnología, en ocasiones, es inevitable preguntarse acerca de la composición de toda esta serie de aparatos. ¿De qué están hechos los móviles de los que tanto dependemos de manera diaria? Sin intención de transformar el presente artículo en una divulgación científica sobre geología, todos los teléfonos móviles inteligentes actuales están fabricados con estaño, que es un metal que se utiliza para soldar los cables de los circuitos electrónicos; con wolframio, que es otro metal con el que se fabrican las resistencias eléctricas, y con tantalio o tántalo, metal contenido en la tantalita que —mezclada con columbita— da como resultado un mineral metálico muy preciado denominado columbita-tantalita, cuyo nombre industrial es coltán, que es el que hace que nuestros móviles vibren ( Abelardo, 2017 : 588; Henleben, 2020 : 116).

Como bien recordaba el Presidente de la República de Ghana, en su discurso en el seno del Debate General del 74º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas ( Naciones Unidas, 2019 ), no es sorpresa para nadie que toda esta serie de minerales, de los cuales el mundo depende para funcionar, se encuentran principalmente en África. En la actualidad, se estima que el 80% de las reservas mundiales de coltán radican en la República Democrática del Congo (RDC), seguido por Australia y Brasil, y en menor medida, por Canadá y China ( Minerals Mining, 2019 ). No obstante, de los datos relativos a su producción se puede extraer que quienes más aprovechan estas reservas de coltán son Australia y Brasil (Schulz et al., 2017 : M23), entre otros, y, paradójicamente, Ruanda, que a pesar de no poseer un número considerable de minas de extracción de tantalio minado, se erige como uno de los principales productores mundiales. ¿A qué se debe esta disfunción? Para encontrar la razón debemos remontarnos a la Segunda Guerra del Congo del año 1998, también denominada Guerra del Coltán, que —aunque formalmente terminó en el año 2003— todavía sigue causando estragos. Las Fuerzas Democráticas para la Liberación de Ruanda continúan instaladas en regiones como Kivu, al este de la RDC, sirviéndose del coltán extraído en las minas de estos lugares para lucrarse gracias su comercialización ilegal y, de esta manera, poder financiar un conflicto que acarrea graves violaciones de derechos humanos de la población civil de estas zonas (Rodríguez, 2017: 14-15).

A toda esta serie de minerales procedentes de zonas caracterizadas por la presencia de conflictos armados, violencia generalizada u otros riesgos de daños a las personas, se los ha denominado “minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo” ( OCDE, 2016 : 10), y desde que el Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas en el año 2010 declarase el comercio ilegal de recursos naturales como una de las cuestiones que pueden poner en peligro la paz y seguridad mundial, numerosos Estados y organizaciones internacionales han tratado de adoptar iniciativas para romper el nexo existente entre la explotación ilegal de recursos naturales como el coltán, el comercio ilícito de estos recursos, y la perpetuación de conflictos armados en determinadas regiones del mundo, cuyo denominador común gira en torno a la diligencia debida.

En el presente trabajo nos disponemos a analizar, primeramente, la introducción del concepto de diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo por parte de la Resolución 1952 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, desencadenante de las diferentes iniciativas existentes en la actualidad, entre las que encontramos la Dodd-Frank Act, la Guía de la OCDE y el Reglamento (UE) 2017/821, objeto de estudio de la segunda parte del trabajo. Tras este análisis cabe preguntarse si existen alternativas viables más efectivas a las iniciativas existentes, como podría serlo un sistema de certificación análogo al del Proceso Kimberley de Certificación de Diamantes, lo que constituye el objeto de análisis de la última parte del trabajo.

En el año 2010, el CSNU aprueba la Resolución 1952 en relación a la situación de conflicto en la RDC. En esta Resolución, el Consejo reitera su preocupación por la presencia de grupos armados en la parte oriental del mencionado país –como las Fuerzas Democráticas para la Liberación de Ruanda en la provincia de Kivu–, ya que “perpetúa el clima de inseguridad en toda la región” ( Resolución 1952, 2010 ). Cuando el CSNU seguriza 1 una determinada cuestión, lo que está haciendo, en realidad, es declarar que esa cuestión concreta es susceptible de comprometer la paz y seguridad internacionales y, por lo tanto, es necesario tomar medidas al respecto, entendiendo por medidas, las contenidas en los capítulos VII y VIII de la Carta de las Naciones Unidas, muchas de ellas relacionadas con el control de armamento, del transporte o de las finanzas de un determinado Estado. Esto es, precisamente, lo que hace la Resolución 1952 del CSNU: segurizar el comercio ilícito de recursos naturales, al entender que “la relación existente entre la explotación ilegal de los recursos naturales, el comercio ilícito de esos recursos y la proliferación y el tráfico de armas es uno de los principales factores que alimentan y exacerban los conflictos en la Región de los Grandes Lagos de África”. Tras esta serie de conflictos, lo que encontramos son innumerables violaciones de los derechos humanos de la población civil congoleña, entre las que se incluyen la matanza y el desplazamiento de un número considerable de civiles, el reclutamiento y la utilización de niños soldado y los actos generalizados de violencia, que ponen en peligro la paz y seguridad mundiales, y que el CSNU, a través de las medidas contenidas en esta Resolución 1952 2 , trata de evitar. Asimismo, el nexo entre los conflictos por los recursos minerales y los actos de violencia sexual generalizados es innegable, estando esta violencia sexual caracterizada por su “excepcional brutalidad” ( Buss, 2018 : 548).

Lo más característico de la Resolución 1952 del CSNU para la cuestión que nos atañe son los párrafos 7 a 9. En ellos, se habla por primera vez de la necesidad que tienen las personas o entidades que participan en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo de demostrar que han ejercido la diligencia debida de cara a evitar el apoyo directo o indirecto a los grupos armados ilegales que operan en estos países. Pero, ¿qué debemos entender por esta diligencia debida? Si bien es cierto que, tradicionalmente, el concepto de diligencia debida se ha utilizado en el derecho internacional general para referirse a la obligación que tienen los Estados de prevenir daños en su territorio contra su población u otros Estados soberanos, a lo largo del tiempo ha ido evolucionando, al tratarse de un concepto flexible y de realización progresiva. En la actualidad, la diligencia debida puede ser entendida en un doble sentido: o bien como un estándar de conducta necesario para cumplir con una obligación, incluyendo esta obligación medidas como la investigación de los hechos o el enjuiciamiento de los delitos, o bien como un proceso con el que gestionar los riesgos generados por una empresa 3 ( Cullen, 2016 : 745; Bonnitcha y McCorquodale, 2017 : 889). Además, esta diligencia debida ya no se entiende únicamente como una obligación que deban llevar a cabo los Estados de manera exclusiva, impuesta tanto por el Derecho Internacional en tratados internacionales vinculantes como por el Derecho Interno en leyes estatales, sino que incumbe también, y casi mayoritariamente, a los propios actores no estatales, como las empresas multinacionales, a las cuales se les aplican códigos de conducta responsable, como los mencionados Principios Rectores de Naciones Unidas (Principios Rectores, 2011). Así, cuando las empresas tienen el deber de actuar con la diligencia debida, a su rol pasivo de evitar daños se le añade una obligación activa de respetar las normas internacionales destinadas a proteger, entre otros, los derechos humanos.

El concepto de diligencia debida, así definido, no está exento de críticas por parte de la doctrina. Dhooge, por ejemplo, argumenta que esta vaga caracterización de la diligencia debida, la cual –entre otros– no incluye la obligación de realizar evaluaciones de impacto en los derechos humanos, puede ser utilizada por las empresas multinacionales en su propio beneficio ( Dhooge, 2008 ). Por su parte, Lambooy afirma que la diligencia debida constituye más una obligación preventiva que un motivo de responsabilidad ( Lambooy, 2010 : 432). En la actualidad, las principales críticas a la diligencia debida se centran, por un lado, en la aún existente inexactitud del término ( Bonnitcha y McCorquodale, 2017 : 919) y en la dificultad de probar de manera objetiva que se ha cumplido con el estándar de conducta requerido (Hofmann et al., 2018 : 116).

Para solventar estas críticas, a medida que aumenta el interés por este concepto relativamente reciente, se ha ido precisando su contenido en función del terreno en el que opera. Así, en el contexto de las cadenas de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo, la diligencia debida se presenta como un concepto holístico que tiene por objetivo proporcionar transparencia y un seguimiento adecuado de los minerales desde que son extraídos de la mina hasta que llegan a manos de los usuarios finales en forma de productos terminados (Bleischwitz et al., 2012 ). En este sentido, el concepto de diligencia debida en relación a las cadenas de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo trasciende del enfoque convencional de la mera gestión de riesgos para centrarse en la transparencia como fin en sí mismo (Hofmann et al., 2018 : 117).

Retomando la Resolución 1952 del CSNU, su párrafo 8 exhorta a todos los Estados a adoptar medidas apropiadas para dar a conocer mejor las directrices para el ejercicio de la diligencia debida e instar a los diferentes eslabones de la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo a que ejerzan la diligencia debida aplicando dichas directrices u otras equivalentes. Con este fin, numerosos Estados y organizaciones internacionales han adoptado diversas iniciativas que tratan de definir con mayor precisión los pasos que las empresas multinacionales tienen que dar de cara a ejercer de manera efectiva la diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo.

1. La iniciativa estadounidense: la Dodd-Frank Act

Uno de los primeros Estados en plantear una iniciativa en relación a la diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo fue EE.UU. Desde el año 2008, coincidiendo con la aprobación por parte del CSNU de la Resolución 1857, diferentes iniciativas legislativas de origen estadounidense han tratado de abordar la cuestión centrándose en el conflicto en la RDC con la intención de aportar transparencia y reducir el comercio internacional de los minerales provenientes de las minas ilegales de este Estado.

Este interés por evitar que el comercio ilegal de minerales de zonas de conflicto afectase a los derechos humanos de la población de RDC y avivase el conflicto existente en el país tuvo su primera plasmación en la propuesta de ley denominada Conflict Coltan and Cassiterite Act, del año 2008. Esta propuesta de ley, pretendía, en primer lugar, crear una lista exhaustiva de los grupos armados que operaban en la RDC y, en segundo lugar, prohibir completamente la importación de coltán y casiterita originarios de la RDC que tuviesen el potencial de lucrar a toda esta serie de grupos (Conflict Coltan and Cassiterite Act, 2008). Si bien la propuesta no llegó a ser aprobada antes de finalizar el 110º Congreso estadounidense, es cierto que sirvió de base para posteriores propuestas ( Veale, 2013 : 519).

La Ley de Reforma del Sector Financiero y de Protección del Consumidor, más comúnmente conocida como Dodd-Frank Act, fue aprobada en el año 2010, incorporando lo relativo a minerales de zonas de conflicto en la famosa sección 1502 (Dodd-Frank Act, 2010). Esta sección establece que determinadas empresas multinacionales tienen el deber de informar anualmente a la Comisión de Bolsa y Valores estadounidense (SEC) del origen del estaño, tantalio, wolframio y oro utilizado en sus productos, para verificar si provienen de la RDC o de alguno de sus países vecinos. Como vemos, el alcance, tanto material como geográfico, de la Dodd-Frank Act es bastante limitado (extendiéndose únicamente al estaño, tantalio, wolframio y oro 4 con origen en la RDC y sus países vecinos). Si la empresa en cuestión, obrando de buena fe, llega a la conclusión de que los minerales que utiliza para la fabricación de sus productos no provienen de la RDC o de alguno de sus países vecinos, la única obligación que se impone a dicha empresa es el traslado de la información a la SEC y la publicación de sus conclusiones en su página web. Sin embargo, si la empresa logra determinar que los minerales tienen como origen la RDC o un país vecino, dicha empresa debe obrar con diligencia debida, presentar un “informe de minerales en conflicto” ante la SEC y hacer que el informe esté disponible públicamente en su sitio web. En dicho informe, la empresa esclarecerá si sus productos finales están fabricados con minerales “libres de conflictos procedentes de la República Democrática del Congo” (conflict-free minerals), es decir, que no contienen minerales que directa o indirectamente financien o beneficien a los grupos armados que operan en la RDC o en países adyacentes. Por último, en cuanto a la diligencia debida que se exige a esas empresas multinacionales en este caso, la sección 1502 de la Dodd-Frank Act únicamente dicta que será la reconocida en directrices nacionales e internacionales. Fue la SEC la que, más adelante, concretó esta exigencia vinculando la diligencia debida con la establecida en la Guía de la OCDE que estudiaremos a continuación ( Schwartz y Nelson, 2016 : 295). Como aspecto positivo de la Dodd-Frank Act, aún en vigor, aunque con modificaciones, cabe resaltar que las empresas multinacionales, tras varios años de aplicación de la Dodd-Frank Act, han decidido pagar más por minerales con, podemos decir, sello conflict-free, haciendo que los minerales procedentes de zonas de conflicto y de alto riesgo resulten cada vez menos lucrativos para los grupos armados ( Voland y Daly, 2018 : 42) 5 y ocasionando, a su vez, una reducción del número de minas controladas por toda esta serie de grupos ( Abelardo, 2017 : 607). No obstante, esta Ley no está exenta de críticas, pues deja la puerta abierta a, por un lado, la falta de transparencia y al falseamiento de la información ( Abelardo, 2017 : 610), y, por otro lado, al aumento del comercio ilegal de minerales de zonas de conflicto en países no sujetos a la Dodd-Frank Act ( Voland y Daly, 2018 : 42). Además, algunos críticos han afirmado que esta iniciativa supone un embargo de facto, un boicot a las economías africanas que tanto dependen del comercio internacional de estos minerales 6 . Asimismo, otros críticos apuntan a la “huida” de empresas como otro de los efectos adversos de la aprobación de la Dodd-Frank Act 7 , al provocar daños en una de las principales fuentes de ingresos de la RDC ( Abelardo, 2017 : 609). Por último, pero no por ello menos importante, la sección 1502 de la Dodd-Frank Act no prohíbe bajo sanción que las empresas multinacionales empleen en sus productos minerales de zonas de conflicto, únicamente exige a estas empresas que revelen el origen de dichos minerales ( Raj, 2011 : 1014), quedando, de esta manera, al arbitrio de las empresas la utilización de minerales que, directa o indirectamente, financian a grupos armados en la RDC o en países vecinos y que prolonga la situación de conflicto y de violación de derechos humanos en esta región. De esta manera, en última instancia, es el consumidor quien puede decidir romper el nexo al no consumir productos finales que carezcan de sello conflict-free (Sell, 2013: 604).

La OCDE tiene como principal objetivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de su Convención, promover políticas destinadas al logro de una expansión económica y comercial sana sobre una base multilateral y no discriminatoria para contribuir al desarrollo de la economía mundial de todos los países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo ( OCDE, 1960 ). Para alcanzar tal fin, la Organización puede adoptar, entre otros, recomendaciones no vinculantes, y es precisamente en el marco de estas recomendaciones donde se encuadran los numerosos códigos de conducta que la OCDE dirige a las empresas multinacionales para que su participación en la economía y en el comercio mundial no suponga un menoscabo de las condiciones de vida y de los derechos humanos de la población de los países menos desarrollados.

Dentro de toda esta serie de códigos de conducta voluntarios destacan, entre otros, las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales del año 1976 —revisada por última vez en el año 2011—, que contiene principios y normas no vinculantes para una conducta empresarial responsable en el contexto global, conformes con las leyes aplicables y las normas reconocidas internacionalmente ( OCDE, 2013 : 3). En relación a las cadenas de suministro de minerales, la OCDE publicó en el año 2011 su Guía de diligencia debida de la OCDE para la gestión responsable de las cadenas de suministro de minerales procedentes de zonas de conflicto y de alto riesgo (en adelante la Guía), cuya última versión es del año 2016. En el proceso de elaboración de la Guía y de sus Anexos tomaron parte no solo los Estados miembros de la OCDE, sino también la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos, la industria, la sociedad civil y el Grupo de Expertos de las Naciones Unidas sobre la RDC. Este proceso, que comenzó en el año 2009 y que se basa en las recomendaciones contenidas en la Resolución 1952 del CSNU, culminó en mayo del año 2011 con la aprobación de una Guía que tiene como principal característica la de constituir el primer ejemplo de iniciativa colaborativa y multipartita relativa a la gestión responsable de las cadenas de suministro de los minerales procedentes de zonas de conflicto que cuenta con apoyo gubernamental y como principal objetivo el de evitar que las actividades de extracción y comercio de minerales se conviertan en una fuente de conflictos, violaciones de los derechos humanos e inseguridad ( OCDE, 2016 : 3).

Dentro de la Guía, la OCDE trata de, en primer lugar, esclarecer conceptos como el de “zonas de conflicto y de alto riesgo”, el de “diligencia debida”, o el de la propia “cadena de suministro de minerales”. A renglón seguido, la Organización se encarga de dejar clara la naturaleza de la Guía, afirmando que esta “no es vinculante jurídicamente y que su cumplimiento es voluntario” ( OCDE, 2016 : 14-15). Por último, la Guía incorpora tres anexos con recomendaciones concretas para llevar a cabo la diligencia debida 8 y dos suplementos 9 . La Guía de la OCDE tiene la virtud de constituir la primera iniciativa internacional multilateral relativa a la diligencia debida que ha de llevarse a cabo en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo (Arikan et al., 2017 : 478; Voland y Daly, 2018 : 48). Además, su ilimitado alcance geográfico la diferencia de otras iniciativas como la ya estudiada Dodd-Frank Act, pues no restringe su alcance a un país o región concreta, como puede ser la RDC y sus países vecinos, sino que extiende su aplicación a todas las zonas de conflicto o alto riesgo definidas en los términos que establece la Guía.

No obstante, la Guía de la OCDE no está exenta de límites. En primer lugar, el hecho de que el cumplimiento de la Guía sea totalmente voluntario es, quizá, su mayor debilidad, pues hace depender su cumplimiento del arbitrio de las partes involucradas en dicha cadena de suministro 10 . En segundo lugar, al igual que el Reglamento (UE) 2017/821 que estudiaremos a continuación, limita su alcance material al estaño, tantalio, wolframio y sus minerales o derivados de minerales, así como al oro ( OCDE, 2016 : 13), dejando fuera minerales y metales tan importantes como el cobalto (del que la RDC es productor con un 40% de la cuota mundial).

En el año 2014 se aprueba una Comunicación Conjunta de la Comisión Europea y de la Alta Representante sobre el abastecimiento responsable de minerales originarios de zonas de conflicto y de alto riesgo de cara a adoptar un enfoque integrado (Comunicación UE, 2014). Esta Comunicación Conjunta acompañaba a una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, presentada por la Comisión, por el que se pretendía establecer un sistema para la autocertificación o certificación voluntaria de la diligencia debida en la cadena de suministro de los importadores responsables de estaño, tantalio y wolframio, sus minerales y oro originarios de zonas de conflicto y de alto riesgo (Propuesta UE, 2014). No obstante, finalmente, el Reglamento (UE) 2017/821 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 17 de mayo de 2017, por el que se establecen obligaciones en materia de diligencia debida en la cadena de suministro por lo que respecta a los importadores de la Unión de estaño, tantalio y wolframio, sus minerales y oro originarios de zonas de conflicto o de alto riesgo ( Reglamento 2017/821, 2017 ) y su Reglamento Delegado (Reglamento Delegado 2019/429) abandonan la idea del sistema de autocertificación para establecer un Reglamento comunitario sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo, muy similar a la Guía de la OCDE, que pasaremos a analizar con detenimiento a continuación ( Voland y Daly, 2018 : 49).

En primer lugar, en el preámbulo del Reglamento se recuerda que en las zonas de conflicto y de alto riesgo es necesario romper el nexo entre los conflictos y la explotación ilegal de minerales es un elemento esencial para garantizar la paz, el desarrollo y la estabilidad, y, además, se hace alusión, precisamente, a la ya mencionada Guía de la OCDE, a las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, a la Resolución del Consejo de Seguridad 1952 del año 2010, a la sección 1502 de la Dodd-Frank Act y, por último, a la Comunicación Conjunta del año 2014 que acabamos de mencionar.

Dentro de su articulado, el artículo 1 se ocupa del objeto y ámbito de aplicación, estableciendo un sistema para la diligencia debida y limitando su alcance a la cadena de suministro por lo que respecta a los importadores de la Unión de estaño, tantalio y wolframio, sus minerales y oro, es decir, las “3T + G”, originarios de zonas de conflicto y de alto riesgo. Como vemos, se acota el alcance respecto de lo dispuesto en la Guía de la OCDE asimilándose, de esta manera, a lo contenido en la Dodd-Frank Act). Asimismo, este artículo 1 declara que el propósito principal del Reglamento es la transparencia y a la seguridad jurídica, por lo que se refiere a las prácticas de suministro de los importadores de la Unión, las fundiciones y las refinerías que se abastecen en zonas de conflicto o de alto riesgo. En cuanto a la diligencia debida en la cadena de suministro, el artículo 2 del Reglamento la define como el conjunto de obligaciones de los importadores de la Unión de estaño, tantalio y wolframio, sus minerales y oro en relación con sus sistemas de gestión, su gestión de riesgos, las auditorías externas independientes y la comunicación de información con el fin de identificar y abordar los riesgos reales y potenciales vinculados a las zonas de conflicto o de alto riesgo para impedir o reducir los efectos negativos asociados a sus actividades de abastecimiento, remitiéndose el Reglamento en todo momento al Anexo II de la Guía de la OCDE para el desarrollo de dichas obligaciones y su correcto cumplimiento. Cabe destacar, dentro de esta serie de obligaciones, las relativas a auditoría externa, que se desarrollan con posterioridad en el artículo 6 del Reglamento, el cual establece que los importadores de la Unión de minerales o metales llevarán a cabo auditorías por medio de terceros independientes, con la finalidad de observar esa diligencia debida. Estos controles externos serán puestos a disposición de las autoridades competentes de los Estados miembros por los importadores de la Unión, y es que, cada Estado miembro, en virtud del artículo 11, debe designar una o varias autoridades competentes responsables de la aplicación del presente Reglamento.

En relación a lo que ha de entenderse por “zonas de conflicto y de alto riesgo”, el artículo 2.f) del Reglamento afirma que se trata de zonas que se encuentren en situación de conflicto armado o de posconflicto frágil, así como las zonas con gobiernos o seguridad precarios o inexistentes, como los Estados fallidos, y con vulneraciones generalizadas y sistemáticas del Derecho Internacional, incluidas las violaciones de los derechos humanos. Ha sido, posteriormente, la Recomendación (UE) 2018/1149 sobre directrices no vinculantes para la identificación de zonas de conflicto y de alto riesgo y otros riesgos relacionados con la cadena de suministro ( Recomendación 2018/1149, 2018 ), la que ha aclarado conceptos como los de “situación de conflicto armado”, “posconflicto frágil” y “Estados fallidos”. A diferencia de la Dodd-Frank Act, el Reglamento no ofrece un listado específico de estas zonas, aunque prevé en su artículo 14.2 que la Comisión solicite asesoramiento externo para obtener una lista orientativa, no exhaustiva y actualizada periódicamente de esta serie de zonas ( Diago, 2017 : 3).

Llegados a este punto, debemos preguntarnos qué ocurre en caso de infracción, es decir, qué ocurre en caso de que se constate que un importador de la Unión no ha obrado con diligencia debida. En estos casos, el artículo 16 del Reglamento establece que serán los Estados miembros los que establezcan el régimen de sanciones aplicable a cualquier infracción del presente Reglamento, debiendo comunicar dicho régimen a la Comisión. Así, en caso de infracción del Reglamento, las autoridades competentes de los Estados miembros notificarán las medidas correctoras que deberá adoptar el importador de la Unión que haya cometido tal infracción.

Para un correcto seguimiento de este Reglamento, que entrará en vigor el 1 de enero del año 2021, finalmente, el artículo 17 establece que a más tardar el 30 de junio de cada año, los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe sobre la aplicación del presente Reglamento y, en particular, información sobre las medidas correctoras notificadas por sus autoridades competente y, a más tardar, el 1 de enero de 2023 y, posteriormente, cada tres años, la Comisión revisará el funcionamiento y la eficacia del presente Reglamento.

Con todo, al igual que la Guía de la OCDE y al contrario de lo que hace la Dodd-Frank Act, el Reglamento (UE) 2017/821 tiene la virtud de no limitar su aplicación a un Estado o grupos de Estados concretos ( Voland y Daly, 2018 : 60), y para su elaboración, se ha tenido en cuenta la opinión y la experiencia de numerosas partes implicadas, lo que se espera se traduzca en un impacto global positivo en las cadenas de suministro de minerales de zonas de conflicto y alto riesgo cuando entre en vigor 11 . No obstante, a pesar de estos avances, el nuevo Reglamento europeo adolece, asimismo, de algunos límites, como por ejemplo el hecho de restringir su aplicación a un grupo reducido de minerales, las “3T + G” ( Voland y Daly, 2018 : 60), dejando fuera otros minerales igualmente relevantes al día de hoy, como el diamante –que ahora mencionaremos–, el cobalto o el cobre ( Diago, 2017 : 2) 12 , o a un grupo reducido de actores obligados (los importadores de la Unión). Por último, al igual que ocurre con la Dodd-Frank Act, el éxito de este Reglamento dependerá en gran medida de que las empresas multinacionales tengan acceso a información fiable desde los primeros eslabones de la cadena de suministro ( Voland y Daly, 2018 : 62). Dado que el Reglamento entrará en vigor y será plenamente operativo a partir del 1 de enero del año 2021, por el momento no tenemos los datos relativos a los efectos de su aplicación. Con la demora en el plazo de entrada en vigor se pretende, en palabras de la profesora Diago Diago, que los diferentes agentes económicos se familiaricen con el sistema y conozcan las obligaciones que les exige la diligencia debida ( Diago, 2017 : 4).

Una vez analizadas las principales iniciativas existentes sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo, y habiendo observado que todas ellas adolecen de límites que condicionan el logro de su principal objetivo, que es el de evitar que los agentes que participan en el comercio de esta serie de minerales contribuyan de manera directa o indirecta al recrudecimiento de los conflictos en estas regiones y a la situación de violación de derechos humanos a través de la adopción de obligaciones en materia de diligencia debida, cabe preguntarse: ¿existen alternativas viables más eficaces? En este punto, conviene traer a colación el Proceso Kimberley de Certificación de Diamantes en Bruto del año 2003 (en adelante PKCD) como posible alternativa a las iniciativas vigentes en la actualidad sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo.

Los diamantes se han asociado tradicionalmente con la riqueza y el amor eterno, especialmente tras la campaña publicitaria de 1947 de De Beers “A diamond is forever” ( De Beers, 2019 ). No obstante, el público no fue consciente de las atrocidades que se estaban cometiendo para la obtención de esos diamantes hasta que, a principios del nuevo siglo, la opinión pública comienza a manifestar sus preocupaciones, siendo significativa la incidencia de la famosa película protagonizada por Leonardo Di Caprio, titulada “Diamantes de Sangre”, en la que se relata la importancia de los diamantes en el conflicto armado que en aquél momento sufría Sierra Leona.

Aunque es cierto que entre ambos existen diferencias, como el hecho de que los diamantes son individualizables o constituyen un artículo de lujo que los consumidores occidentales pueden elegir no comprar, a diferencia de los minerales de zonas de conflicto o alto riesgo como el coltán, que pueden presentarse en diferentes formatos no individualizables y que forman parte de productos terminados como móviles y ordenadores, considerados al día de hoy como esenciales en la vida diaria de los consumidores occidentales ( Raj, 2011 : 994), estamos ante dos tipos de recursos naturales, cuyo proceso de extracción y producción es muy similar, que tienen el potencial de generar cuantiosos beneficios a los países productores y que, por tanto, merecen ser tratados de manera parecida 13 .

De igual manera que el coltán, el cobre o el cobalto, el comercio ilícito de diamantes ha sido el origen de numerosas violaciones de derechos humanos, especialmente en Sierra Leona, Angola y la RDC, donde los grupos armados que operan en estos Estados han utilizado estas piedras preciosas para financiar su campaña del terror ( Harrington, 2009 : 356-357). Toda esta situación de violencia generalizada sobre la población civil comenzó a ponerse de manifiesto por la sociedad civil y por organizaciones no gubernamentales, como Oxfam o Global Witness Global Witness, 1998 ).

En mayo del año 2000, se inicia un proceso de consultas tripartitas abiertas bajo la presidencia de Sudáfrica con los gobiernos de los principales países que participan en el comercio de diamantes, así como con la industria y la sociedad civil, denominado Proceso Kimberley, para “discutir formas de detener el comercio de 'diamantes en conflicto' y garantizar que las compras de diamantes no financiaran la violencia de los movimientos rebeldes y sus aliados que buscaban socavar gobiernos legítimos” (KPCS – Historia, 2019). Al poco tiempo, la Asamblea General de Naciones Unidas adopta la Resolución 55/56 sobre el papel de los diamantes en el fomento de los conflictos ( Resolución 55/56, 2001 ) con la intención de crear un esquema internacional para la certificación de diamantes en bruto ( Howard, 2016 : 145). El proceso de consultas finaliza en noviembre del año 2002 con la adopción de la Declaración de Interlaken, dentro de la cual se encuentra contenido el documento principal del Sistema de Certificación del Proceso Kimberley para la Certificación de Diamantes en Bruto (KPCS – Core Document, 2002), que entró en funcionamiento en el año 2003 ( Price, 2003 : 34; Holmes, 2007 : 219; Martínez, 2007 : 247-248).

A través de este Sistema, los países participantes 14 se comprometen a implementar el PKCD en sus respectivas legislaciones internas y a acompañar a todas las remesas de diamantes en bruto destinadas a la exportación de un certificado que especifique el origen de dichos diamantes y que asegure que estos han sido tratados conforme a las disposiciones del Sistema del PKCD con la finalidad de eliminar la presencia de diamantes de conflicto de la cadena de producción y comercialización.

El incumplimiento grave de estas disposiciones conlleva la inclusión temporal del Estado infractor en una lista de países no Participantes, siendo importante el hecho de que el resto de países Participantes tienen la obligación de evitar que ninguna remesa de diamantes en bruto se importa o exporta de un país no Participante ( Martínez, 2007 : 249-250; Diago, 2009 : 81). Un ejemplo de inclusión temporal del Estado infractor en una lista de países no Participantes fue el de la República del Congo en el año 2004.

Debido a que las exportaciones reales de diamantes en bruto procedentes de la República del Congo excedían en gran medida su capacidad de producción, el PKCD, a propuesta de Sudáfrica, lanzó una misión de revisión en mayo de 2004. Esta misión determinó que los controles de la República del Congo eran inadecuados, se encontraban mal aplicados y, por lo tanto, la República del Congo era incapaz de evitar que los diamantes en bruto provenientes de minas ilegales ingresasen al comercio legítimo de diamantes ( Wallis, 2005 : 408). La República del Congo fue posteriormente readmitida en el año 2007 (KPCS – Republic of Congo, 2019).

De igual manera, Zimbabue fue sancionada en el año 2009 debido a los diversos informes que constataban el control militar y las numerosas violaciones de derechos humanos contra la población civil por parte de autoridades gubernamentales en las minas de Marange para, posteriormente, ser readmitida en el año 2011 (KPCS – Zimbabwe, 2019).

Una cuestión muy debatida por la doctrina es la naturaleza jurídica del Core Document del PKCD. ¿Ante qué tipo de instrumento jurídico nos encontramos? Si algo es cierto es que los Estados y las partes involucradas en la adopción del PKCD no quisieron deliberadamente concluir un tratado internacional vinculante tal y como se definen estos en el artículo 2 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados 15 , y mucho menos constituir una organización internacional, y esto se desprende de matices como el de que en las negociaciones hayan tomado parte actores no estatales, o como el de que el documento no se denomine tratado internacional, pacto o convención, sino “Core Document”, así como de que los Estados no se denominen Partes, sino Participantes, del uso de verbos como “recomendar” y, por supuesto, de la falta de ratificación formal del documento ( Cullen, 2013 : 63; Fernández, 2014 : 16; Fernández, 2016 : 329). Teniendo en cuenta todo lo anterior, podemos concluir que nos encontramos ante un mero acuerdo político o Memorandum of Understanding y no ante un tratado internacional vinculante o una organización internacional. Entre las razones por las cuales el PKCD se concluyó como un mero acuerdo político y no como tratado internacional, encontramos el hecho de que la celebración de instrumentos jurídicamente vinculantes se encuentra sometida a largos procesos de conclusión y revisión ( Martínez, 2007 , 263). Asimismo, algunos de los Participantes en el proceso de consultas consideraron que tratar de concluir un tratado internacional habría sido inapropiado debido a la forma en que la industria se había desarrollado a lo largo de las líneas nacionales, otros afirmaban que una ratificación parlamentaria del tratado podría llevar años en algunos países y, finalmente, otros Participantes temían que en dicho tratado se incluyese un sistema de control excesivamente estricto e intrusivo ( Fernández, 2014 :16).

Esta naturaleza no vinculante del Core Document no lo priva, no obstante, de constituir un instrumento generador de costumbre internacional ( Holmes, 2007 : 228), similar a las resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas.

Al igual que las resoluciones de la Asamblea General pueden llegar a influir en las políticas legislativas de los Estados mediante su proyección en los ordenamientos internos, el PKCD también condiciona estas políticas legislativas al recomendar la adopción de controles internos (“Each Participant should establish a system of internal controls…”) y lo cierto es que, aunque se trata de una recomendación sin efectos vinculantes, se ha generado una verdadera práctica estatal alrededor de esta recomendación ( Holmes, 2007 : 229), derivada de la expectativa de los Estados Participantes de alcanzar cierto grado de efectividad en el logro de los objetivos ( Cullen, 2013 : 65; Fernández, 2016 : 331) y absolutamente todos los Estados Participantes han implementado el Core Document en sus correspondientes legislaciones nacionales, a través de normas de obligado cumplimiento. Esta práctica estatal de promulgación de actos del poder legislativo interno de los Estados para implementar el PKCD cumple con todos los requisitos necesarios para ser considerada práctica a efectos de creación de una norma consuetudinaria, pues es general, al haber adoptado todos los países Participantes sus respectivos actos legislativos internos, es constante y uniforme, al estar encaminados todos estos actos a la implementación del PKCD y a la creación de órganos internos de control y, por último, es duradera en el tiempo. Prueba de ello es la reciente adopción por parte de la UE del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1189 que modifica el Reglamento (CE) 2368/2002 por el que se aplica el sistema de certificación del Proceso Kimberley. Sin embargo, para poder hablar de costumbre internacional, también es necesaria la existencia de opinio iuris o del convencimiento de conformar una obligación jurídica, siendo este elemento difícil de constatar en relación al PKCD. Aunque existen actos para inducir la existencia de opinio iuris, como lo es la promulgación de legislación (Remiro et al., 2007: 509), aspecto que se cumple cuando hablamos del PKCD, la verdadera prueba de la opinio iuris vendría de la mano de la futura adopción de un tratado internacional multilateral de carácter general en relación con los diamantes conflictivos, lo cual sería deseable, aunque en la actualidad no parezca probable 16 . Por el momento, la efectividad del PKCD depende de la legislación interna de cada Estado adoptada para implementarlo y únicamente es vinculante en la medida en que los países Participantes así lo deseen ( Holmes, 2007 : 230).

Estadísticamente hablando, el PKCD ha resultado ser todo un éxito, pues se estima que, en la actualidad, con fecha de noviembre de 2019, los diamantes denominados como conflictivos que quedan fuera del Proceso Kimberley no suponen más de un 0,2% de la producción y del comercio global de diamantes (KPCS - What is the Kimberley Process?, 2019). Además, el PKCD ha demostrado ser especialmente eficaz en la resolución de los problemas de algunos países Participantes como Sierra Leona 17 y Liberia 18 . Todos estos datos los conocemos gracias a la participación de terceros, como ONGs, en el proceso de control de la aplicación del PKCD ( Henleben, 2020 : 119).

No obstante, a pesar de estos avances, tras varios años de aplicación, la doctrina ha identificado algunos límites que hacen dudar de su efectividad como alternativa posible y viable a las actuales iniciativas sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales procedentes de zonas de conflicto o alto riesgo.

Uno de los límites del PKCD tiene que ver con la propia definición de “diamante de conflicto” que este aporta, al entender por “diamantes de conflicto” todos aquellos diamantes utilizados por los movimientos rebeldes o sus aliados para financiar conflictos destinados a socavar gobiernos legítimos, es decir, se centra únicamente en los diamantes que tienen el potencial de lucrar a grupos rebeldes. Algunos autores afirman la necesidad de incluir, por un lado, los abusos cometidos por gobiernos y corporaciones y, por otro lado, la protección de los derechos humanos como uno de los objetivos a lograr por el Proceso, más allá de su mera mención en el Preámbulo ( Cullen, 2013 : 77; Fernández, 2014 : 38; Henleben, 2020 : 120). Según Audrie Howard, una buena redefinición del concepto de “diamante de conflicto” pasaría por incluir el comercio de diamantes no solo por grupos armados o rebeldes, sino también, incluso, por gobiernos legítimos, que cometen graves violaciones de los derechos humanos dentro de los límites del Estado (Howard, 2014: 159). Por su parte, Tina Gootch defiende que el simple cambio del término “diamantes conflictivos” por “diamantes ilícitos” resolvería todos los problemas e impediría que el PKCD caiga en la obsolescencia (Gootch, 2008: 192). Por último, Julie Elisabeth Nichols propone la definición más acertada bajo mi punto de vista: los diamantes conflictivos deben definirse como “todos los diamantes que provienen de áreas donde la extracción de diamantes se basa en la violación sistemática de los derechos humanos” ( Nichols, 2012 : 675).

El segundo de los límites tiene que ver con la naturaleza jurídica del Core Document del PKCD. Como ya hemos mencionado, este documento no constituye un tratado internacional tal y como se define en el artículo 2 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, sino una suerte de acuerdo político voluntario sin fuerza jurídica vinculante, un instrumento de soft-law, quedando, de esta manera, su correcta implementación al arbitrio de los Estados Participantes ( Howard, 2016 : 146; Henleben, 2020 : 122). Frente al riesgo de que el PKCD caiga en la ineficacia, algunos autores han propuesto convertirlo en un tratado internacional vinculante pues, al hacerlo, los incumplimientos de las obligaciones podrían ser llevados ante un tribunal internacional o nacional para ser juzgados (Gootch, 2008: 192; Burton, 2014 : 443), aunque cabe resaltar que si por algo el PKCD ha resultado exitoso es, precisamente, por su falta de vinculatoriedad ( Cullen, 2013 : 70). Otros autores defienden la idea de dejar a un lado el actual sistema tripartito, con participación de Estados, corporaciones y sociedad civil, para moverse hacia un instrumento multilateral de diligencia debida cuya destinataria sea la industria del diamante ( Nichols, 2012 : 675-676), esto es, un instrumento similar a la Guía de diligencia debida de la OCDE para la gestión responsable de las cadenas de suministro de minerales procedentes de zonas de conflicto y de alto riesgo.

Como se acaba de mencionar, el PKCD confía a los Participantes independencia para promulgar la legislación que consideren oportuna para la correcta aplicación del Sistema ( Wallis, 2005 : 390), y es precisamente este hecho el que nos lleva a hablar del tercero de los límites: la falta de medios y recursos para la correcta implementación del Proceso ( Malamut, 2005 : 41) y la falta de uniformidad en las legislaciones nacionales ( Howard, 2016 : 147), que tiene como principal consecuencia la falta de efectividad del sistema de control que contribuye a identificar los incumplimientos ( Tamm, 2002 : 34; Martínez, 2007 , 264). Para solventar este límite, quizás convendría pensar en la creación de un órgano inserto en la estructura institucional del PKCD que controle los procedimientos internos de los Estados Participantes a través de los cuales se implementa el Sistema de Certificación, así como dotar de una mayor importancia a los informes de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil, quienes, a pesar de disfrutar de un peso cada vez más significativo dentro de todas estas nuevas estructuras e instrumentos de derecho internacional, todavía argumentan que la concepción estatocéntrica de las relaciones internacionales no les permite avanzar en su labor de denuncia de infracciones e injusticias.

Asimismo, la doctrina apunta como otro de los límites del PKCD la necesidad de alcanzar las decisiones por consenso, al considerarlo una barrera al correcto funcionamiento del Sistema ( Murphy, 2011 : 218; Cullen, 2013 : 72; Burton, 2014 : 434; Henleben, 2020 : 121). Quizá pensar en cambiar el sistema de adopción de decisiones y exigir una mayoría cualificada solucionaría el bloqueo de la adopción de algunas decisiones importantes.

Una de las críticas más importantes al PKCD es precisamente debido a su naturaleza no vinculante, la falta de sanciones al incumplimiento 19 , la falta de mecanismos de enforcement, confiando el logro de sus objetivos y su efectividad en el “naming and shaming” ( Fernández, 2016 : 338; Huffman, 2017: 381), esto es, en la vergüenza pública de ser señalado con el dedo por un incumplimiento del PKCD, siendo, no obstante, cierto que en ocasiones este posible daño a la reputación de un Estado puede ser un buen mecanismo para lograr efectividad. Una idea, a mi juicio, muy interesante es la propuesta por Shannon Murphy, quien sugiere que el PKCD utilice el sistema de solución de controversias contenido en el Acuerdo de Marrakech de 1994 que dio vida a la OMC, pues haría al Proceso más “efectivo, legítimo, seguro y predecible” ( Murphy, 2011 : 225).

Una última limitación del PKCD tiene que ver con la falta de control por parte de los gobiernos sobre las minas de las que se extraen los diamantes en bruto. A este respecto podría afirmarse que invertir esfuerzos en un efectivo sistema de inspección evitaría la presencia de mineros no registrados, sin licencia o ilegales y, por tanto, la presencia de diamantes de conflicto en los flujos comerciales internacionales de diamantes ( Fishman, 2005 : 238).

La propuesta de aplicación del Proceso Kimberley a otros ámbitos materiales no es ninguna novedad, pues ya en el año 2009 Harrington propuso la aplicación del PKCD al comercio ilegal de piedras preciosas ( Harrington, 2009 ). En 2014 Burton también propuso aplicar el proceso a otros minerales como el cobre y el cobalto ( Burton, 2014 ) y en el año 2017 Huffman defendió la idea de aplicar este Sistema de Certificación al problema de la degradación ambiental en el Mar del Sur de China (Huffman, 2017). Al tiempo que se escriben estas líneas, Claire Henleben ha realizado una propuesta para aplicar el PKCD al comercio ilícito de coltán y cobalto ( Henleben, 2020 ).

Si bien es cierto que países como la República del Congo o Zimbabue han llegado a ser incluidos en la lista de países no participantes por la incorrecta aplicación del sistema, este ha demostrado ser eficaz en la lucha contra los diamantes conflictivos en otros como Sierra Leona o Liberia. Además, las estadísticas e informes anuales muestran la disminución de la presencia de diamantes conflictivos en el comercio mundial. Esto no habría sido posible sin el consenso y la voluntad de los Estados, las industrias productoras de diamantes y la sociedad civil, que en su día formaron parte del proceso de consultas que dio lugar al Sistema de Certificación del Proceso Kimberley y es, precisamente, este consenso mundial el que sería deseable alcanzar en relación a los minerales procedentes de zonas de conflicto o alto riesgo.

En términos estrictamente jurídicos, la mayor eficacia de un sistema análogo al PKCD que sea de aplicación a los minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo se desprende de diversos factores. En primer lugar, estamos ante un instrumento cuyos destinatarios son los Estados, que tienen el deber de implementar el proceso en sus legislaciones internas, y no ante un instrumento de diligencia debida dirigido a empresas (capaces de falsear información), como ocurre con las otras iniciativas estudiadas. En segundo lugar, el sistema de certificación se antoja más preciso y específico que la diligencia debida 20 , cuyo principal problema es la imprecisión de su caracterización, siendo esta entendida más como una obligación preventiva que como un motivo de responsabilidad. En tercer lugar, precisamente respecto de esta responsabilidad, mientras las diferentes iniciativas sobre diligencia debida estudiadas adolecían todas del mismo límite: la falta de una eventual sanción ante posibles incumplimientos, un sistema análogo al PKCD contemplaría la posibilidad de incluir temporalmente al Estado infractor en lista de Estados no Participantes, lo que equivaldría a una sanción. En cuarto lugar, también son importantes las diferencias relacionadas con el alcance de los instrumentos, pues las iniciativas estudiadas poseen un alcance material y geográfico muy limitado que se podría evitar en caso de adoptar un instrumento análogo al PKCD, en el que se podrían incluir minerales como los propios diamantes y el cobalto o, incluso, otros recursos naturales como la madera, recurso natural causante de graves conflictos en países de Latinoamérica, como Brasil, y con la finalidad de los mismos, dado que las iniciativas estudiadas persiguen únicamente la transparencia en el proceso, mientras que el PK tiene la finalidad más ambiciosa de eliminar la presencia de diamantes de conflicto de la cadena de producción y comercialización. Por último, el aspecto más criticado de iniciativas como la Guía de la OCDE del año 2011 es su falta de vinculatoriedad, dejando al arbitrio de las empresas el cumplimiento de sus estipulaciones. Este aspecto podría remediarse con un sistema análogo al PKCD pues, a pesar de que su “Core Document” no es vinculante, sin embargo, todas las legislaciones nacionales adoptadas para implementarlo son de obligado cumplimiento.

Por otra parte, para hacer todavía más eficaz un posible sistema análogo al PKCD que sea de aplicación a los minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo, convendría tener en cuenta las sugerencias aportadas por la doctrina, como la de evitar el consenso en la toma de decisiones, la de insertar un órgano en la estructura institucional del Proceso que controle los procedimientos internos de los Estados Participantes a través de los cuales se implementa el Sistema de Certificación, la de utilizar el Sistema de Solución de Diferencias contenido en el Acuerdo de Marrakech de 1994 o la de definir más específicamente los minerales a que se refiere el proceso en cuestión 21 , tratando de incluir cuantos más mejor ( Henleben, 2020 : 125)

Aunque no estemos hablando del mismo tipo de minerales, el PKCD –pese a todos sus límites– constituye una evidencia de cambio en el Derecho Internacional ( Holmes, 2007 : 228) y un importante paso en la dirección correcta ( Wetzel, 2010 : 161), y supone no solo una alternativa viable a las actuales iniciativas sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto o alto riesgo, sino también la más acertada, deseable y eficaz, pues para solventar problemas de índole mundial, se requieren respuestas al mismo nivel; respuestas, tal y como recuerda el Presidente de Ghana en su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas 22 , multilaterales, y es que “el multilateralismo es eficaz porque es legítimo per se” (Barbé, 2010: 35). Allá donde se dan situaciones de violencia generalizada y violaciones graves y masivas de derechos humanos, ya no solo en África, sino en cualquier rincón del mundo deben estar presentes Estados, corporaciones privadas y sociedad civil, mostrando unidad y cooperando para restablecer la paz y la seguridad de los ciudadanos. En palabras de Martin-Joe Ezeudu, el PKCD representa un ejemplo sin precedentes de cómo la comunidad internacional puede abordar problemas específicos en una interfaz donde confluyen conflictos sobre recursos, corrupción, violaciones de derechos humanos y comercio global (Ezedu, 2014: 104) y, precisamente por esto, conviene ampliar su ámbito de aplicación material a todos los recursos naturales susceptibles de ser la causa principal de cualquier violación de derechos humanos, incluyendo así no solo los diamantes y las piedras preciosas, sino también el coltán, el cobalto, el cobre o incluso la madera 23 .

En las zonas de conflicto y de alto riesgo, muchas de ellas localizadas en el continente africano, las empresas multinacionales que se dedican a la extracción, la transformación y al comercio de minerales tienen el potencial de generar ingresos, crecimiento y prosperidad, mantener los medios de subsistencia e impulsar el desarrollo local. No obstante, estas empresas también pueden estar expuestas al riesgo de contribuir o estar asociadas a efectos adversos significativos en relación con sus actividades o decisiones de abastecimiento, como un conflicto armado y violaciones graves de los derechos humanos ( Recomendación 2018/1149, 2018 : 96).

A medida que el Derecho Internacional se desarrolla en áreas nuevas cada vez complejas, la diligencia debida va ganando terreno como una importante herramienta para responder a tales desafíos. Así, para “romper el nexo existente entre la explotación ilegal de recursos minerales, el comercio ilícito de los mismos y la perpetuación de conflictos armados en determinadas regiones del mundo”, numerosos Estados y organizaciones internacionales, entre los que destacan EE.UU. –por ser el pionero–, la OCDE y la UE, han adoptado diferentes iniciativas e instrumentos jurídicos sobre diligencia debida en la cadena de suministro de minerales de zonas de conflicto y alto riesgo, cada una con sus propios matices y con los límites que hemos ido identificando a lo largo del presente artículo, que disminuyen su capacidad de lograr el objetivo para el que fueron adoptados.

Dada esta serie de limitaciones a las iniciativas existentes, es inevitable preguntarse si es posible dar un paso más y si realmente existen alternativas viables que permitan poner fin al comercio ilícito de minerales de conflicto en cualquier parte del mundo. En este artículo se ha propuesto como alternativa la creación de un sistema de certificación análogo al existente para los diamantes en bruto, el Sistema de Certificación del Proceso Kimberley. El PKCD tiene la virtud de constituir una solución multilateral a un problema mundial, que ha demostrado ser relativamente efectiva a lo largo del tiempo de cara a evitar que el comercio ilegal de diamantes lucre a grupos rebeldes armados que someten a la población civil a graves violaciones de derechos humanos.

Como dice el refrán que Nana Addo Dankwa Akufo-Addo, Presidente de la República de Ghana, trajo a colación en su discurso en el seno del Debate General en el 74º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 24 , “los pájaros cantan, no porque tengan respuestas, sino porque tienen canciones”. Frente al problema de los minerales de zonas de conflicto y de alto riesgo que gravemente afecta a numerosos países del continente africano y también a Latinoamérica, no existe una respuesta única, pero la esperanza es que las diferentes iniciativas propuestas para solucionarlo, incluyendo la consideración de un instrumento análogo al PKCD, conduzcan progresivamente a una cooperación multilateral cada vez más estrecha entre los Estados implicados que dé lugar a una efectiva regulación sobre la diligencia debida en la cadena de suministro de los minerales de zonas de conflicto y alto riesgo, así como de cualquier otro recurso natural, que proteja, al mismo tiempo, el comercio legítimo y los derechos humanos. Asimismo, es digna de mención la necesidad de una verdadera concienciación de la ciudadanía de cara a involucrar a los consumidores en la problemática de los minerales de conflicto y las consecuencias que su uso conlleva.